Agências Reguladoras Um Resumo Didático

20/07/2025

📌 O QUE É REGULAÇÃO?

🧭 Regulação estatal é o mecanismo pelo qual o Poder Público interfere de forma técnica e normativa na atividade econômica, especialmente em setores de infraestrutura ou serviços públicos essenciais. Visa garantir:

📊 Qualidade na prestação dos serviços;
⚖️ Proteção dos usuários e equilíbrio contratual;
💼 Estabilidade e previsibilidade para os investidores;
🎯 Realização do interesse público.

🧱 FUNDAMENTAÇÃO CONSTITUCIONAL

A Constituição Federal de 1988 legitima a atuação regulatória do Estado, ainda que não mencione expressamente as agências reguladoras. Os principais fundamentos são:

📜 Art. 174, caput – O Estado é agente normativo e regulador da atividade econômica;
📡 Art. 21, XI – Previsão da existência de órgão regulador no setor das telecomunicações;
🛢️ Art. 177, §2º, III – Autoriza a criação de órgão regulador para o setor do petróleo e gás.

🧠 Ou seja: o modelo está constitucionalmente embasado, mesmo sem referência textual direta às agências.

🛠️ CONTEXTO HISTÓRICO DE CRIAÇÃO

🕰️ As agências reguladoras emergem no Brasil na década de 1990, no bojo do Plano Nacional de Desestatização (PND). Com a privatização de diversos setores estratégicos, era preciso:

➡️ Transferir a execução dos serviços para a iniciativa privada;
➡️ Manter sob o Estado a função de regular, fiscalizar e normatizar tais atividades.

🎯 Resultado: surgimento das agências como instrumentos técnicos, duráveis e imunes às flutuações políticas.

🧬 O QUE É UMA AUTARQUIA EM REGIME ESPECIAL?

📘 As agências são autarquias em regime especial, mas… o que significa isso?

🧾 Autarquia é uma pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Pública indireta, dotada de autonomia administrativa e financeira para desempenhar atividades típicas do Estado de forma descentralizada.

📌 Quando se diz "regime especial", significa que essa autarquia recebe privilégios institucionais adicionais, como:

🎖️ Dirigentes com mandato fixo e proteção contra exoneração arbitrária;
🔐 Autonomia técnica, inclusive para editar normas;
🚫 Imunidade contra interferência hierárquica direta do Ministério supervisor.

🎓 Trata-se, pois, de uma autarquia robustecida, com salvaguardas para garantir sua neutralidade técnica e estabilidade institucional.

🎖️ CARACTERÍSTICAS DISTINTIVAS DAS AGÊNCIAS

As agências reguladoras apresentam um conjunto de atributos que as diferenciam de outros entes administrativos:

👤 COMPOSIÇÃO DAS AGÊNCIAS

🎖️ Os dirigentes (diretores, conselheiros, presidentes) são:

🏛️ Nomeados pelo Presidente da República;
📜 Sabatinados e aprovados pelo Senado (art. 52, III, "f", CF);
🛡️ Possuem mandatos fixos, não coincidentes, com exoneração apenas por justa causa — conforme decidido pelo STF na ADI 1949 e no MS 34.205/DF.

🧠 Essa estrutura visa blindar as agências contra ingerências políticas indevidas.

📑 O QUE É PODER NORMATIVO INFRALEGAL?

⚖️ As agências detêm poder normativo infralegal, ou seja, podem editar normas complementares à lei, dentro de seus limites legais, para disciplinar questões técnicas.

❗ Essas normas não substituem a lei, mas detalham sua aplicação prática, com base na expertise técnica da agência.

🧪 Exemplo: A ANVISA pode editar normas sobre padrões sanitários de medicamentos, mas não pode criar crime nem fixar tributos.

Dentro deste tópico é importante explicar o fenômeno da "DESLEGALIZAÇÃO":

⚖️ O QUE É A DESLEGALIZAÇÃO?

🧠 Deslegalização, também chamada delegificação, é o processo pelo qual o Poder Legislativo autoriza um ente administrativo — como uma agência reguladora — a disciplinar matérias por meio de atos infralegais, especialmente nos setores que exigem constante atualização normativa e elevado conteúdo técnico.

📜 Ato contínuo, a agência passa a expedir normas gerais e abstratas, ou seja, comandos que incidem sobre situações genéricas, aplicáveis a todos os administrados inseridos em determinado setor regulado, sem necessidade de edição de nova lei formal a cada mudança técnica.

🧭 Pressupostos da Deslegalização

A deslegalização legítima pressupõe:

✅ Previsão legal expressa que autorize a agência a regulamentar;
✅ Delimitação clara do objeto normativo e dos limites materiais;
✅ Natureza técnica, não política da matéria transferida;
✅ Preservação da reserva legal em temas sensíveis (direitos fundamentais, tributação, sanções penais, etc.).

📚 Debates Doutrinários

⚠️ A doutrina administrativa contemporânea diverge quanto ao alcance e à legitimidade da deslegalização:

🎓 Corrente majoritária (ex. Diogo de Figueiredo Moreira Neto): defende a deslegalização como ferramenta de eficiência regulatória, desde que a norma legal trace os limites do poder regulamentar e a agência atue com publicidade, motivação e participação social (consulta/audiência pública).
🛡️ Corrente crítica (ex. Carlos Ari Sundfeld, Marçal Justen Filho): adverte para o risco de uma "agencificação excessiva" e alerta que normas gerais e abstratas editadas por agências podem, na prática, ocupar espaços reservados à lei, subvertendo o princípio da legalidade estrita.

📌 Dilema: como permitir flexibilidade técnica, sem subverter o papel do Parlamento?

🎯 Finalidade e Exemplo

A deslegalização busca conciliar:

📈 Agilidade técnica na edição de normas;
📚 Segurança jurídica, mediante base legal prévia;
👥 Legitimidade democrática, com participação popular nos processos decisórios.

🧪 Exemplo: a ANVISA pode editar normas sobre padrões sanitários e registro de medicamentos sem necessidade de nova lei a cada atualização técnica — desde que respeite os limites legais e os princípios constitucionais.

📬 CONSULTAS E AUDIÊNCIAS PÚBLICAS

🔎 A Lei nº 13.848/2019 consolidou a gestão participativa das agências, exigindo:

📨 Consulta pública (mín. 45 dias): permite contribuições escritas da sociedade;
🎤 Audiência pública: sessão aberta para manifestação oral dos interessados;
📊 Análise de Impacto Regulatório (AIR): documento técnico que antecipa os efeitos da norma.

👥 Esses mecanismos visam reforçar a legitimidade democrática da regulação técnica.

🧭 RECURSO HIERÁRQUICO IMPRÓPRIO: CABE NAS AGÊNCIAS REGULADORAS?

📌 O que é isso, afinal?

Como ensina o compilado doutrinário do golden Jus:

Como regra geral, o poder revisional se exaure no âmbito interno, sendo inviável a interposição de recursos a órgãos ou autoridades da pessoa federativa a que está vinculada a autarquia.

🔹 O recurso hierárquico impróprio, no contexto do direito administrativo, é aquele interposto perante uma autoridade superior que não pertence à mesma estrutura hierárquica da autoridade que proferiu a decisão.

🔍 Exemplo clássico: recorrer ao Ministro de Estado contra decisão de uma autarquia comum, desde que a lei expressamente autorize.

🧠 Por isso ele é chamado de "impróprio": não há hierarquia, mas há previsão legal de reexame.

Diferente do recurso hierárquico próprio, que ocorre dentro da mesma cadeia de comando, o recurso impróprio envolve órgãos ou entidades distintas, mas relacionadas por vínculos de supervisão ou tutela.

🛡️ E nas agências reguladoras, isso acontece?

⚠️ Não, como regra.
As agências reguladoras são autarquias em regime especial, o que significa que possuem:

✅ Autonomia técnica (decidem com base em critérios técnicos, não políticos);
✅ Independência decisória (não estão subordinadas a Ministérios);
✅ Mandato fixo de seus dirigentes, blindados contra interferência arbitrária.

📜 A Lei nº 13.848/2019, que rege a atuação dessas agências, não autoriza o Ministro a reformar decisões técnicas da agência.

⚖️ Mas o Ministro pode fazer alguma coisa?

🔍 Sim, mas não pode mandar desfazer decisões técnicas.

O Ministro apenas exerce um controle político e administrativo geral, ou seja:

👀 Fiscaliza o desempenho da agência;
🗣️ Pode dialogar e orientar no plano político;
❌ Mas não pode mudar ou anular decisões técnicas específicas da agência — a menos que a lei preveja expressamente esse poder, o que é muito raro.

📚 O que diz a doutrina e a jurisprudência?

🧾 De acordo com a doutrina consolidada (cf. PDF, p. 21), e com o entendimento da I Jornada de Direito Administrativo do CJF, temos:

ENUNCIADO Nº 25:
"Não cabe recurso hierárquico impróprio ao Ministro de Estado contra decisões técnicas de agência reguladora, salvo previsão legal expressa."

✅ Esse entendimento protege a autonomia da regulação técnica e evita interferências político-partidárias indevidas.

🎯 Então, quando cabe recurso?

🔎 Só há possibilidade de recurso hierárquico impróprio contra decisões da agência quando:

✅ Houver uma previsão legal clara e específica;
📍 Exemplo: certas normas do setor de saúde suplementar (ANS) admitem reexame pelo Ministério, por previsão expressa.

📛 Ausente essa previsão, a decisão técnica da agência é definitiva na via administrativa. O controle será judicial, se for o caso.

⚙️ Autonomia Técnica das Agências e as Doutrinas Chenery & Chevron

⚙️ Delegação Técnica e o ius novum:

As agências reguladoras, ao exercerem sua função normativa, não apenas regulamentam, mas criam normas técnicas complementares, dando origem a um "direito novo" (ius novum) no ordenamento jurídico. Tal fenômeno, como vimos, é identificado na doutrina como deslegalização ou deslegificação — mas sem configurar indevida delegação do poder legiferante, já que se restringe a questões de ordem técnica, sem violar a reserva legal (BRODBEKIER, 2003).

📏 Caráter das Normas Técnicas
Essas normas técnicas:

são gerais e abstratas,
possuem caráter complementar,
vinculam-se diretamente à efetivação da política pública setorial,
e exigem que a agência atue com fundamentação técnica especializada.

🎯 Finalidade da Autonomia Técnica
A autonomia técnica confere às agências:
✅ Imparcialidade decisória,
✅ Independência frente a pressões políticas,
✅ Eficiência na atuação regulatória,
✅ Capacidade de inovação normativa em setores dinâmicos e especializados.

⚖️ Doutrina Chenery (EUA)
📌 U.S. Supreme Court – SEC v. Chenery Corp.

A Chenery Doctrine afirma que o Judiciário não pode substituir os fundamentos técnicos da Administração por seus próprios critérios, especialmente em áreas de alta complexidade e expertise técnica.

🧠 Essa deferência ocorre pois os juízes não detêm o conhecimento técnico necessário para rever o mérito de decisões administrativas especializadas.

🧾 No Brasil, o STJ (AgInt no AgInt na SLS 2.240-SP) aplicou o raciocínio ao validar reajuste tarifário do metrô paulista, reconhecendo a insindicabilidade do mérito técnico da agência reguladora.

🧪 Doutrina Chevron (EUA)
📌 Chevron U.S.A. Inc. v. Natural Resources Defense Council, 1984

A Corte estabeleceu a chamada Chevron deference, dividida em 2 etapas, apesar de atualmente haver a menção a um "step zero" da "Deferência Chevron":

1️⃣ Chevron Step Zero
🔍 O juiz analisa se a agência reguladora tem autoridade legal para interpretar a norma em questão.

2️⃣ Chevron Step One
📜 Se a lei for clara, a agência deve obedecê-la integralmente.

3️⃣ Chevron Step Two
📘 Se a lei for vaga ou ambígua, o juiz avalia se a interpretação da agência é razoável, fundamentada e conforme a Constituição e a lei.

📚 Essa doutrina consagrou o princípio da deferência, segundo o qual interpretações razoáveis da Administração devem prevalecer, desde que respaldadas tecnicamente.

⚖️ Jurisprudência Brasileira Relevante

📍 STF – ADI 4.874 (Min. Rosa Weber)
🔹 Validou resolução da ANVISA que proibia aditivos em cigarros.
🔹 Reconheceu que o poder normativo das agências visa à implementação da política pública setorial, respeitando os limites legais e constitucionais.
🔹 Destacou que atos normativos de agências são gerais, abstratos, técnicos e subordinados ao ordenamento jurídico.

📍 STF – ADI 5.501 (Min. Marco Aurélio)
🔹 Declarou a inconstitucionalidade da "pílula do câncer" (Lei 13.269/2016), por violar a competência técnica da ANVISA ao dispensar o registro sanitário.
🔹 Reforçou a autoridade técnica da agência como garantia de proteção à saúde coletiva.

📍 STJ – AgRg no AREsp 825.776/SC
🔹 Acolheu a validade de multa administrativa fixada por resolução da ANAC, reconhecendo o poder normativo sancionador da agência.

📍 STJ – REsp no Setor de Telecomunicações
🔹 Reafirmou o princípio da deferência técnico-administrativa ao validar decisão arbitral da ANATEL sobre preço de interconexão (VU-M), enfatizando:
✅ a discricionariedade técnica,
✅ a isonomia entre operadoras, e
✅ o dever de respeito às decisões administrativas fundadas em expertise especializada.

🛑 ATUALIZAÇÃO IMPORTANTE!

A Suprema Corte dos EUA Revoga a Doutrina Chevron (2024)

📅 Em junho de 2024, a Suprema Corte dos Estados Unidos promoveu uma das mais impactantes revisões de sua jurisprudência regulatória: revogou expressamente a histórica doutrina Chevron, fixada desde 1984 no caso Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council.

⚖️ O que era a Deferência Chevron?

📘 Como vimos acima, a Doutrina Chevron permitia que os tribunais federais deferissem às interpretações razoáveis feitas por agências administrativas, sempre que a legislação fosse ambígua ou lacunosa.

🧠 Mesmo que a interpretação da agência não fosse a mais convincente, bastava que fosse razoável para ser aceita judicialmente.

Essa deferência técnica visava:

✅ Reconhecer a expertise das agências reguladoras;
✅ Promover eficiência decisória;
✅ Evitar que o Judiciário invadisse esferas de conhecimento técnico especializado.

📉 O que mudou com a decisão de 2024?

⚖️ A Suprema Corte, em virada paradigmática, revogou o precedente Chevron, fundamentando-se nos seguintes pontos:

📍 1. Supremacia da função interpretativa do Judiciário
A Corte reafirmou que interpretar a lei é tarefa precípua dos tribunais, não podendo ser terceirizada a órgãos administrativos.

📍 2. Risco de hipertrofia do Executivo
Os ministros advertiram que a deferência irrestrita permitia que burocratas não eleitos deturpassem o sentido original das leis, sem controle jurisdicional efetivo.

📍 3. Defesa da separação de poderes
🔔 A revogação foi justificada como medida para restabelecer o equilíbrio entre Legislativo, Executivo e Judiciário, evitando a "delegação implícita ilimitada".

🚨 E quais as consequências no Judiciário dos EUA?

🧭 A partir da decisão:

❌ Não se admite mais deferência automática às interpretações de agências;
⚖️ Os tribunais passam a exercer controle pleno sobre o conteúdo normativo extraído das leis;
🛑 As agências devem se limitar à aplicação da lei, não podendo ampliá-la sob pretexto técnico, exceto com base legal expressa.

🌎 Impactos internacionais?

Embora a decisão tenha efeitos diretamente vinculantes apenas nos Estados Unidos, seu simbolismo repercute em diversas jurisdições, inclusive no Brasil, onde se discute, à luz da Constituição, os limites do poder normativo das agências e a teoria da deferência judicial.

📚 Ainda que a jurisprudência brasileira, inspirada na deferência técnica (vide casos ANVISA, ANAC, ANATEL), mantenha-se estável, a tendência global aponta para um maior escrutínio judicial sobre o conteúdo e os limites das normas infralegais emanadas por entes reguladores.

📄 Contrato de Gestão: Mecanismo de Compromisso e Eficiência Pública

🧭 O que é?

O contrato de gestão é um instrumento de compromisso institucional celebrado entre o Estado (por meio de um de seus Ministérios) e uma entidade da Administração Pública — como agências reguladoras ou órgãos qualificados como agências executivas.

📌 Tem por finalidade promover a efetivação de políticas públicas por meio da implementação de programas que aprimorem a eficiência, qualidade e desempenho na prestação de serviços públicos.

🧩 Elementos essenciais

📈 Metas claras
🎯 O contrato estabelece metas de desempenho específicas, com indicadores objetivos, prazos e parâmetros de avaliação.

🧾 Responsabilidades definidas
📋 Dispõe sobre os deveres de cada parte, os recursos disponíveis, os meios de controle e eventuais penalidades pelo descumprimento.

📆 Prazo mínimo
⏳ Deve ter duração mínima de 1 ano, podendo ser renovado ou modificado apenas de forma excepcional e justificada, com prévia análise do Ministério supervisor (Decreto nº 2.488/1998, art. 3º, § 4º).

🏛️ Fundamento constitucional

📜 Art. 37, § 8º, da Constituição Federal
Permite a ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades públicas por meio de contrato de gestão, desde que fundado na fixação de metas de desempenho.

📚 Exige-se previsão legal sobre:

⌛ Prazo de vigência do contrato;
📊 Critérios de avaliação e controle de resultados;
💼 Direitos e obrigações dos dirigentes;
💰 Formas de remuneração do pessoal envolvido.

🧠 Natureza jurídica: contrato ou convênio?

Apesar da denominação "contrato", a doutrina majoritária reconhece que o contrato de gestão tem natureza jurídica de convênio, e não de contrato administrativo em sentido estrito.

📍 Por quê?

🤝 Ausência de antagonismo entre as partes: não há interesses contrapostos, mas cooperação entre entes públicos;
⚖️ Impossibilidade de conferir autonomia a entes administrativos por via contratual tradicional, o que reforça a ideia de um ajuste colaborativo e institucional, mais próximo da lógica dos convênios interadministrativos.

📘 Atual legislação aplicável

A matéria foi recentemente disciplinada pela:

📕 Lei nº 13.934/2019 – Contrato de Desempenho

🔹 Define o contrato de desempenho como o acordo celebrado entre o órgão supervisor e o supervisionado, por meio de seus dirigentes, para:

✔️ Estabelecimento de metas de desempenho;
✔️ Fixação de prazos e indicadores de qualidade;
✔️ Concessão de flexibilidades gerenciais e prerrogativas especiais, como contrapartida à responsabilização pelo desempenho.

Obs: perceba que a Lei 13.934/19 mudou o nome de "contrato de gestão" para "contrato de desempenho"

⚙️ Aplicação nas agências reguladoras

🏛️ Quando aplicado às agências executivas e agências reguladoras, o contrato de gestão:

🔧 Amplia a autonomia institucional;
📈 Vincula o desempenho à qualidade da regulação e dos serviços públicos;
🔍 Exige transparência e fiscalização intensa pelo ministério competente e pelos órgãos de controle.

🧭 Espécies de Contrato de Gestão: Interno e Externo

🎓 Durante a trajetória de estudos em Direito Administrativo, é comum deparar-se com a classificação doutrinária dos contratos de gestão em duas espécies fundamentais, conforme o locus institucional das partes envolvidas:

📌 Contrato de gestão interno (ou endógeno)
📌 Contrato de gestão externo (ou exógeno/eógeno)

Para facilitar a distinção, observe o quadro comparativo abaixo:

Até a próxima! 👋