Concessão de Serviço Público - Um Resumo Didático e Objetivo

27/08/2025

🏛️ Breve Histórico da Delegação Contratual de Serviços Públicos


📖 A Constituição Federal de 1988 trouxe regra clara sobre a prestação de serviços públicos:

📜 Art. 175, CF/88 – "Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos."


⚖️ O Caminho da Regulamentação

Para dar efetividade a esse comando constitucional, surgiram três leis estruturantes:

  1. 📚 Lei nº 8.987/1995 – Lei das Concessões e Permissões

    • 🔑 Define os conceitos de concessão e permissão.

    • 📋 Estabelece regras para licitação.

    • 🏗️ Regula direitos e deveres do concessionário.

    • ❌ Prevê hipóteses de extinção da concessão.


  2. 🛤️ Lei nº 9.074/1995 – Regime Complementar

    • 🔄 Complementa a Lei nº 8.987.

    • 📌 Define serviços sujeitos ao regime de concessão.

    • ⏳ Regula prazos contratuais.

    • 🤝 Autoriza subconcessão e disciplina consórcios.


  3. 🤝 Lei nº 11.079/2004 – Lei das PPPs

    • 🌉 Cria a modalidade de Parceria Público-Privada.

    • 💵 Prevê concessão patrocinada (tarifas + recursos públicos).

    • 🏛️ Estabelece a concessão administrativa (sem tarifa de usuário).

    • 🛡️ Introduz garantias contratuais e regras de compartilhamento de riscos.

🏛️ Formas de Prestação do Serviço Público


🎯 Direta

  • Executada pelo próprio Estado (Administração Direta).

  • 🏢 Órgãos estatais prestam o serviço.



🔄 Descentralizada

🏛️ Por Outorga (descentralização por serviço)

  • 📜 Sempre por lei específica.

  • 🔑 Transfere titularidade + execução do serviço.

  • 🎯 Destinatários: pessoas jurídicas de direito público da Administração Indireta (autarquias, fundações públicas de direito público).


🤝 Por Delegação (descentralização por colaboração)

  • 🔑 Transfere apenas a execução do serviço.

  • 📜 Pode ocorrer:

    • Por lei → PJ de direito privado da Administração Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista).

    • Por contrato → particulares prestadores de serviço público (concessionários e permissionários).

  • ⚖️ Titularidade permanece sempre com o Estado.

📖 Conceito de Concessão

A concessão comum de serviços públicos é um contrato administrativo pelo qual o Poder Público (concedente) transfere a execução de uma atividade de interesse coletivo a uma pessoa jurídica ou consórcio de empresas (concessionário), que a exerce por sua conta e risco, mediante remuneração paga pelos usuários via tarifas - não há contraprestação pelo ente estatal. A lei 8.987/95 regulamenta os contratos de concessão comuns.

A seguir, apresentamos quadro didático retirado do material "Legislação 360°" que resume muito bem alguns pontos sobre o assunto concessão de serviço público:

⚖️ Natureza Jurídica

  • Entendimento majoritário: contrato administrativo submetido ao direito público, com aplicação supletiva do direito privado.

  • Exige licitação na modalidade concorrência.

  • Deve sempre envolver a execução de serviço público (energia, transporte, saneamento etc.).

  • A atividade "delegada" deve ser qualificada como serviço público.


⛔ Atividades exclusivamente econômicas não são passíveis de contrato de concessão.

⚖️ Concessão x Permissão: Diferenças Didáticas


📜 Antes da Lei nº 8.987/95

  • Concessão → já considerada contrato administrativo.

  • Permissão → vista como ato administrativo.


Obs: os contratos de concessão firmados antes da lei 8.987/95, mas já sob o advento da CF/88,  serão válidos, salvo se foram firmados sem licitação (caso em que deverá ser declarada a nulidade). Já no caso das concessões firmadas antes da Lei 8.987/95 e anteriormente à CF/88 deverão ser extintas, desde que os serviços ou obras executadas não tenham se iniciado ou estejam paralisados na data de edição da Lei 8.987/95


📜 Depois da Lei nº 8.987/95

  • A permissão de serviços públicos passou a ser tratada como contrato de adesão.

  • Assim, tanto a concessão quanto a permissão assumiram natureza contratual.


🔑 Diferenças que ainda permanecem:

  1. ⏳ Precariedade

    • Permissão: é precária → pode ser revogada a qualquer momento.

    • Concessão: não é precária → tem prazo certo e maior estabilidade.


  2. 👥 Sujeitos

    • Permissão: pode ser feita com pessoa física ou jurídica.

    • Concessão: só pode ser feita com pessoa jurídica ou consórcio de empresas.

      Obs: não confunda! O contrato de concessão de uso de bem público poderá ser assinado com pessoa física. Aqui estamos tratando de concessões de SERVIÇOS públicos.


  3. 🏛️ Licitação

    • Concessão: exige concorrência ou diálogo competitivo. (independentemente do valor do contrato).

      💡 Obs: a Lei 9.074/95 - que criou o programa nacional de desestatização - permite que os serviços públicos elencados nesse programa possam ser delegados mediante leilão (art 27).

    • Permissão: não depende de modalidade específica de licitação.

🏆 Critérios de Escolha do Vencedor nas Concessões

📌 Atenção: A forma de seleção do vencedor nas concessões de serviços públicos não segue a Lei de Licitações comum.

👉 Aplica-se a Lei nº 8.987/1995, que traz critérios próprios.


🔑 Principais Critérios

🔻 1. Menor valor da tarifa
💸 Ganha quem oferecer o menor preço ao usuário.

🔻 2. Maior oferta
📈 Vence quem pagar mais ao poder concedente.

🔻 3. Combinação – menor tarifa + maior oferta
⚖️ Um equilíbrio entre tarifa baixa e boa oferta de pagamento.

🔻 4. Melhor proposta técnica
🛠️ Critério baseado na qualidade do serviço e da solução apresentada.

🔻 5. Menor tarifa + melhor técnica
💡 Não basta ser barato: é preciso também trazer qualidade técnica.

🔻 6. Maior oferta + melhor técnica
💰🔧 União de pagamento elevado ao poder concedente com boa solução técnica.

🔻 7. Melhor oferta de pagamento pela outorga
📜 Critério voltado ao valor oferecido pela concessão em si.


💡 Obs:o critério de desempate nas licitações de concessões de serviço público também não segue as disposições da lei de licitações. Aqui nas concessões de serviço público o critério de desempate é a nacionalidade da empresa participante do certame.

💡 Obs: a Lei 8.987/95 veda expressamente a participação de empresas consorciadas NA MESMA licitação.

🧩 Características da Concessão

  • Bilateralidade ⚖️ → obrigações recíprocas.

  • Comutatividade 🔄 → equivalência de prestações.

  • Intuitu personae 👤 → execução direta pelo concessionário, salvo exceções (art. 27, Lei 8.987/95).

  • Formalidade 📜 → exige contrato escrito.

  • Fiscalização estatal 👁️ → controle permanente pelo concedente.

👥 Sujeitos da Relação

  • Concedente → Poder Público (União , Estados, Municípios e DF)

    Obs 1: Excepcionalmente, a lei atribui o poder de delegar serviços públicos a entidades da administração indireta, como é o caso da ANATEL, ANEEL etc.

    Obs 2: Os consórcios públicos poderão atuar como poder concedente, não só e concessão, mas permissão e autorização de serviços públicos. (há críticas a esse respeito, pois os consórcios públicos não fazem parte da divisão constitucional de competências para a prestação de serviços públicos).

  • Concessionário → executor do serviço.

  • 👤 Usuário → destinatário final.

Obs: a Lei 8.987/95 admite expressamente a aplicação do Código de Defesa do Consumidor para a proteção dos usuários dos serviços públicos prestados pelas empresas concessionárias.

📌 Encargos na Concessão

🏛️ Poder Concedente (art. 29 e 30)


  • 📜 Regulamentar o serviço e 👁️ fiscalizar permanentemente.

  • ⚖️ Aplicar penalidades regulamentares e contratuais.

  • 🛠️ Intervir na prestação, nos casos previstos em lei.

  • ❌ Extinguir a concessão quando cabível.

  • 💰 Homologar reajustes e realizar revisão tarifária.

  • 📋 Cumprir e fazer cumprir normas e cláusulas contratuais.

  • ⭐ Zelar pela qualidade, recebendo e solucionando reclamações dos usuários.

  • 🏗️ Declarar utilidade pública para desapropriações (indenização pela concessionária).

  • 🌍 Instituir servidão administrativa, com responsabilidade da concessionária.

  • 🌱 Estimular qualidade, produtividade e meio ambiente.

  • ⚔️ Incentivar competitividade.

  • 👥 Estimular associações de usuários para defesa de interesses.

  • 📂 Acessar dados administrativos, contábeis, técnicos, econômicos e financeiros da concessionária.

  • 🏢 Fiscalização por órgão técnico, entidade conveniada ou comissão com representantes do poder concedente, concessionária e usuários.


  • 🏢 Concessionária (art. 31)

  • ✅ Prestar serviço adequado (lei, normas técnicas e contrato).

  • 📑 Manter inventário e registros dos bens da concessão.

  • 📊 Prestar contas ao poder concedente e usuários.

  • 📋 Cumprir normas e cláusulas contratuais.

  • 🔓 Permitir acesso livre à fiscalização (obras, equipamentos, instalações, contabilidade).

  • 🏗️ Promover desapropriações e servidões autorizadas pelo concedente.

  • 🛡️ Zelar pela integridade dos bens e segurá-los adequadamente.

  • 💵 Captar, aplicar e gerir recursos necessários ao serviço.

  • 👷 Contratações regidas pelo direito privado e CLT, sem vínculo com o poder concedente.

🔄 Subconcessão e Transferência da Concessão


📌 Subconcessão (Art. 26)

👉 É a possibilidade de a concessionária repassar parte do serviço a outra empresa (subconcessionária), desde que:

📝 Prevista no contrato de concessão;
✅ Autorizada expressamente pelo poder concedente;
⚖️ Sempre precedida de concorrência pública.

➡️ A subconcessionária assume (sub-rogação):
📜 Todos os direitos;
📌 Todas as obrigações da subconcedente, dentro dos limites da subconcessão.

🚫 Transferência da Concessão (Art. 27)

⚠️ Regra: Se a concessionária transferir a concessão ou o controle societário sem autorização → haverá caducidade da concessão.

✅ Exceção: Transferência com Anuência do Poder Concedente

Para obter essa autorização, o interessado deve:

1️⃣ Capacidade técnica 🛠️
2️⃣ Idoneidade financeira 💰
3️⃣ Regularidade jurídica e fiscal ⚖️
4️⃣ Compromisso de cumprir o contrato vigente ✍️

⚖️ Equilíbrio Econômico-Financeiro

🔹 Princípio basilar: manter o binômio encargos x remuneração durante todo o contrato

🔹 Revisões tarifárias periódicas → asseguram sustentabilidade.

🔹 STF (RE 1053574) 📜: é constitucional o repasse de PIS/COFINS nas tarifas de telefonia, para preservar o equilíbrio


📊 Obs: Ao particular contratado deve ser garantida a manutenção da margem de lucro inicialmente pactuada, mesmo diante de situações que desequilibrem a avença de forma inesperada.

✅ Obs: A Lei 11.196/05 alterou a Lei 8.987/95 para possibilitar a utilização de arbitragem nas soluções de conflitos. Tal previsão é alvo de críticas de alguns doutrinadores, mas continua válida e constitucional.

⚖️ Responsabilidade Civil nas Concessões

📖 Base Constitucional

  • 📜 Art. 37, §6º, CF/88 → O Estado e os delegatários de serviços públicos respondem objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros.

  • 👥 Inclui concessionárias, permissionárias e "autorizatárias".

🏢 Concessionária (art. 25, Lei 8.987/95)

  • ✅ Obrigação central: executar o serviço concedido.

  • ⚠️ Responde por todos os prejuízos causados:

    • 🏛️ ao Poder Concedente,

    • 👥 aos usuários,

    • 👤 a terceiros.

  • 👁️ A fiscalização do Estado não exclui nem reduz a responsabilidade da concessionária.

  • 💰 Indenização deve ser direta, já que a atividade é exercida por sua conta e risco.

🏛️ Poder Concedente

  • ⚖️ Pode ser acionado de forma subsidiária (cuidado, pois as provas tentam enganar dizendo ser solidária, mas é SUBSIDIÁRIA) caso a concessionária não repare o dano.

  • 🔎 Deve fiscalizar continuamente, mas essa fiscalização não transfere a responsabilidade primária.

🚨 Intervenção nos Contratos de Concessão


🎯 Finalidade da Intervenção

👉 O poder concedente pode assumir temporariamente a concessão quando for necessário:

🔧 Garantir a adequação do serviço;
📜 Assegurar o cumprimento do contrato, leis e regulamentos.


🏛️ Forma da Intervenção

📑 Sempre por decreto do poder concedente, indicando:

👤 Quem será o interventor;
⏳ Prazo de duração da intervenção;
🎯 Objetivos e limites da medida.


⚖️ Procedimento Administrativo

🕒 Dentro de 30 dias após o decreto,
📂 Deve ser aberto processo administrativo para:

🔍 Verificar as causas da intervenção;
⚖️ Apurar responsabilidades;
🛡️ Garantir ampla defesa à concessionária.


🚫 Nulidade da Intervenção

❌ Se não houver base legal ou regulamentar:

⚡ A intervenção é nula;
🔄 O serviço volta imediatamente à concessionária;
💰 Cabe indenização por eventuais prejuízos.


⏳ Prazo do Processo

📆 O procedimento deve ser concluído em até 180 dias;
⚠️ Se ultrapassar esse prazo → a intervenção se torna inválida.


🔚 Fim da Intervenção

✔️ Encerrada a medida, se a concessão não for extinta:

🔄 O serviço é devolvido à concessionária;
📊 O interventor deve prestar contas;
⚖️ Responde pelos atos praticados durante sua gestão.

🔚 Extinção da Concessão

  • ⏳ 1. Advento do termo contratual

    📅 Quando o prazo do contrato termina.
    ✔️ Não há irregularidade → é apenas o fim natural da concessão.

    🕒 Obs: a nova lei de licitações prevê o prazo de 1 ano, em respeito ao orçamento público. No entanto, as concessões de serviço público não seguem essa regra, uma vez que esses contratos, via de regra, não geram despesas ao ente público, já que a concessionária explora a atividade e recebe mediante tarifas dos próprios usuários.
    ❌ Isso não significa, porém, que o prazo poderá ser indeterminado!

    ⛔ Obs: lembrando que há concessões específicas, como as de serviço de radiofusão e televisão, que não seguem as regras da 8.789/95, em razão da existência de regras próprias.


  • 🏛️ 2. Encampação

    ⚖️ Retomada do serviço pelo Poder Concedente durante o prazo da concessão.

    🎯 Motivo: interesse público.

    📜 Requisitos:
    1️⃣ Lei autorizativa específica;
    2️⃣ Motivo de interesse público;
    3️⃣Pagamento prévio de indenização (apenas bens reversíveis não amortizados).



  • 🚨 3. Caducidade

    ❌ Ocorre por inexecução total ou parcial do contrato pela concessionária.

    🔻 Exemplos:
    🔧 Serviço inadequado ou deficiente;
    📜 Descumprimento de cláusulas;
    ⛔ Paralisação do serviço;
    💸 Perda de condições econômicas/técnicas;
    ⚖️ Descumprimento de penalidades;
    📂 Falta de documentação fiscal.

    📑 Procedimento:
    1️⃣ Comunicação dos descumprimentos;
    2️⃣ Prazo para correção;
    3️⃣ Processo administrativo com defesa;
    4️⃣ Edição de Decreto     de caducidade. (chefe do Executivo)

    💰 Indenização: apenas pelos bens reversíveis → descontadas multas e prejuízos.


  • ⚖️ 4. Rescisão

    A rescisão do contrato de concessão pode ocorrer em duas situações distintas:

    🤝 4.1 Rescisão Consensual (Bilateral)

    📌 Ocorre quando ambas as partes (poder concedente + concessionária) decidem encerrar o contrato de comum acordo.
    🔄 É um verdadeiro distrato.
    ➡️ Deve respeitar sempre as regras contratuais e legais.

    ⚖️ 4.2 Rescisão Judicial

    📌 Pode ser requerida pela concessionária diante do inadimplemento do Poder Concedente (ex.: não pagamento das obrigações).

    ⚠️ Importante: mesmo após propor a ação, a concessionária deve manter a prestação do serviço até decisão judicial definitiva (trânsito em julgado).
    🔎 Garante-se a continuidade do serviço público, princípio essencial da concessão.



  • 🚫 5. Anulação

    ⚠️ Ocorre por ilegalidade:

    📑 Na licitação ou no contrato.
    🔄 Tem efeito retroativo (volta à origem).
    💰 Indenização só se a nulidade for culpa exclusiva do poder concedente.


  • 💥 6. Falência ou extinção da concessionária

    🏚️ Quando a empresa concessionária não pode mais existir ou atuar.
    ➡️ Pela natureza pessoal do contrato, ele se extingue junto com a empresa.

    ⚠️ Obs: há também o caso em que ocorre o falecimento ou incapacidade do titula no caso de MEI.

🏗️ Parcerias Público-Privadas (PPPs)


📜 Lei nº 11.079/2004

As PPPs são concessões especiais, subdivididas em:

  • Concessão patrocinada 💵: remuneração via tarifas + contraprestação do Estado (não superior a 70%).

  • Concessão administrativa 🏛️: remuneração apenas pelo Estado, sem tarifa de usuários (aqui o próprio Poder Público ostenta a qualidade de usuário do serviço prestado, de forma direta ou indireta).

    ⚠️ Obs: não se pode firmar concessão administrativa apenas para prestação de serviço. É indispensável a execução de obras ou fornecimento de bens como objeto do contrato, necessariamente!


🔑 Características das PPPs

  • Financiamento pelo setor privado 💰.

  • Compartilhamento de riscos ⚖️ (inclusive caso fortuito e força maior).

  • Prazo: mínimo 5 e máximo 35 anos.

  • Proibição: não podem ser apenas de fornecimento de mão de obra ou execução de obra pública.



📜 Cláusulas Essenciais:

  • ⏳ Prazo: não < 5 anos e não > 35 anos

  • ⚖️ Penalidades aplicáveis em caso de descumprimento

  • 👁️ Fiscalização e 📊 avaliação de desempenho

  • 🔄 Repartição objetiva de riscos

    ⚠️ Atenção: a responsabilidade é SOLIDÁRIA, diferentemente da responsabilidade nas concessões comuns.

  • 📌 Critérios de desempenho vinculados à remuneração

  • 🤝 Compartilhamento de ganhos econômicos com a Adm. Pública

  • 🏚️ Vistoria dos bens reversíveis

  • 📅 Cronograma e prazos de repasse das parcelas do aporte

  • 💵 Valor mínimo do contrato: R$ 10 milhões



    • 💵 Contraprestação e Garantias

    • Pagamento vinculado à entrega do serviço.

    • Formas: ordem bancária, cessão de créditos, outorga de direitos, fundos garantidores.

    • Destaque: Fundo Garantidor de Parcerias (FGP)

    • A contraprestação do Ente Público somente poderá ser repassada ao ente privado após a execução do objeto.


    ⚠️ Obs: válido lembrar que as parcerias público privadas têm uma peculiaridade, qual seja a possibilidade do particular exigir uma garantia do ente público. A Lei 11.079/04 trouxe um rol exemplificativo dessas garantias, cabendo a escolha ao parceiro público.



    🏢 Sociedade de Propósito Específico (SPE)

    A PPP deve ser gerida por uma sociedade de propósito específico, a qual deve ter sido criada previamente à celebração do contrato pelo ente público.

    • Obrigatória em PPPs (art. 9º, Lei 11.079/2004).

    • Pode ser companhia aberta.

    • O Poder Público não pode deter maioria do capital votante, salvo casos de aquisição da maior parte do capital por instituição financeira controlada pelo Poder público quando houver inadimplemento de contratos de financiamento.



    📑 Licitações em PPPs

    • Modalidade: concorrência ou diálogo competitivo.

    • Condições prévias: autorização competente, plano plurianual, estudo técnico, licença ambiental prévia.

    • Consulta pública obrigatória antes da licitação

    Apontamentos Jurisprudenciais Importantes

    ⚖️

    Quadros retirados do site Dizer o Direito, editados pelo "Legislação 360°"

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