Controle Administrativo  Um resumo Didático

16/08/2025

🧠 1. Conceito e Finalidade

💬 Definição (Carvalho Filho)

"O conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e revisão da atividade administrativa, em qualquer esfera de Poder."


📌 Lembrando que não existe um diploma legal específico que trate exclusivamente sobre o Controle da Administração. A matéria tem origem na Constituição Federal e é regulamentada por diversas leis infraconstitucionais, como por exemplo:

📜  Leis Gerais de Direito Administrativo e Controle

  • Lei nº 9.784/1999 – Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, fixando regras para autotutela, revisão de atos, contraditório e ampla defesa.

  • Lei nº 13.655/2018 – Acrescentou à LINDB (Decreto-Lei nº 4.657/1942) dispositivos que estabelecem critérios para interpretação e aplicação de normas públicas, reforçando a segurança jurídica no controle administrativo e judicial.

🕵️  Controle Externo e Contas Públicas

  • Lei nº 8.443/1992 – Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (TCU), definindo competências, procedimentos e formas de controle externo.

  • Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com regras de controle orçamentário, financeiro e fiscal, inclusive fiscalização pelos Tribunais de Contas e pelo Legislativo.

⚖️  Improbidade e Sanções Administrativas

  • Lei nº 8.429/1992 (alterada pela Lei nº 14.230/2021) – Lei de Improbidade Administrativa, que prevê responsabilização civil e administrativa de agentes públicos por atos ímprobos.

  • Lei nº 12.846/2013 – Lei Anticorrupção Empresarial, com mecanismos de responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas por atos contra a Administração Pública.

🏛️  Controle Legislativo e Político

  • Regimentos Internos das Casas Legislativas – disciplinam mecanismos de controle político (convocações, CPIs, sustação de atos normativos, etc.), em cumprimento aos arts. 49, 50 e 70 da CF.

📑  Controle Disciplinar e Correcional

  • Lei nº 8.112/1990 – Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Federais (prevê sindicância, processo administrativo disciplinar e recursos).

  • Decreto nº 5.480/2005 – Regula o Sistema de Correição do Poder Executivo Federal.

📂  Controle Judicial e Ações Constitucionais/Infraconstitucionais

  • Lei nº 12.016/2009 – Mandado de Segurança individual e coletivo.

  • Lei nº 4.717/1965 – Ação Popular, instrumento judicial de controle da legalidade de atos lesivos ao patrimônio público.

  • Lei nº 7.347/1985 – Ação Civil Pública para tutela de interesses difusos e coletivos.

💻 Controle da Transparência e Acesso à Informação

  • Lei nº 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação (LAI), que reforça o controle social pela transparência ativa e passiva.

  • Lei Complementar nº 131/2009 – "Lei da Transparência", que exige divulgação em tempo real das informações orçamentárias e financeiras.


🎯 Finalidade nuclear

  • Preservar a legalidade, legitimidade, economicidade e eficiência da atuação estatal.

  • Assegurar que o interesse público prevaleça sobre interesses secundários.

  • Concretizar o princípio republicano: quem administra deve prestar contas.

    Ou seja, o Controle da Administração visa garantir que o Estado não atuará livremente, diante do ordenamento jurídico posto.

📌 Fundamentos constitucionais:

  • Princípio da legalidade (art. 37, caput, CF/88)

  • Princípio da supremacia do interesse público

  • Princípio da moralidade administrativa

🗂️ 2. Classificações do Controle


⏳ 2.1. Quanto ao Momento (Oportunidade)

  • ⏩ Prévio: antes da prática do ato (ex.: mandado de segurança preventivo).

  • 🔄 Concomitante: durante a execução (ex.: acompanhamento orçamentário).

  • 🔙 Posterior: após o ato (ex.: controle via recurso administrativo ou ação judicial).

📏 2.2. Quanto à Extensão

  • 🏛️ Interno: dentro do mesmo Poder (ex.: auditorias internas).

  • 🌐 Externo: realizado por órgão estranho à estrutura do controlado.

    💡 Obs.: A EC 45/2004 definiu a criação de dois órgãos importantes de controle : CNMP e CNJ. Importante frisar que tais órgãos não exercem controle externo — integram o próprio Ministério Público e Judiciário, respectivamente.

    📖 Di Pietro: controle da Administração Direta sobre a Indireta é externo (corrente minoritária).

    📖 Celso Antônio: denomina de "controle interno exterior".

⚠ Importante: hipóteses de controle externo estão taxativamente previstas na CF/88 — lei não pode ampliá-las nem restringi-las.

👥 2.3. Quanto ao Controlador

  • 🏛️ Legislativo: exerce controle político e financeiro (arts. 49, 70 e 71, CF).

  • ⚖️ Judiciário: controle eminentemente de legalidade. No entanto, o Judiciário pode analisar se a conduta foi praticada dentro dos limites da discricionariedade, através da aplicação, por exemplo, do teste de proporcionalidade, além de se analisar a razoabilidade.

  • 🏢 Administrativo: exercido por todos os Poderes sobre seus próprios atos.


⚖️ 2.5. Quanto à Natureza

  • 📜 Controle de Legalidade: compatibilidade com normas jurídicas.

  • 🎯 Controle de Mérito: análise de conveniência e oportunidade (apenas dentro da margem de discricionariedade).


    ⚠ Obs: a doutrina também aponta uma classificação quanto ao âmbito de atuação. Neste caso, o controle classifica-se em:

  • Controle por Subordinação (fiscalização Hierárquica): realizado por autoridade hierarquicamente superior a quem praticou o ato.

  • Controle por Vinculação (supervisão Ministerial): exercido pela Administração direta sobre as entidades descentralizadas.

🏢 3. Controle Administrativo

(Interno, exercido por todos os Poderes sobre seus próprios atos)

📌 Abrange:

  • Legalidade: conformidade normativa.

  • Mérito: escolha da solução mais conveniente e oportuna.

🔗 3.1. Modalidades

  1. Controle Hierárquico 📂

    • Entre órgãos em relação de subordinação.

    • Abrange legalidade e mérito.

  2. Controle por Vinculação (Finalístico) 🎯

    • Administração Direta "fiscaliza" a Indireta.

    • Sem hierarquia; apenas verifica cumprimento da finalidade legal (Supervisão Ministerial)

  3. Controle por Recursos Administrativos (Provocação da Adminitração) 📑

    • Podem iniciar ou integrar processo já instaurado.
    • ⚠ Reformatio in pejus - possível nos recrusos administrativos (art. 64, p. único, Lei 9.784/99), diferentemente do processo civil.
      Os recursos administrativos além de servirem para a tutela do direito do recorrente, também são fundamentais para o controle de legalidade. Por este motivo, Diferentemente do processo civil em que não é possível reformatio in pejus contra o recorrente.


    4.  Para finalizar, segundo Matheus Carvalho:

    "Em se tratando de controle efetivado entre entidades diversas, apesar de estarem no âmbito da Administração Pública, constitui-se controle EXTERNO da atividade, ainda que não seja exercido entre os Poderes do Estado".

⚖️ 4. Controle Judicial

  • 🇧🇷 Brasil adota jurisdição una (modelo inglês).

  • 📜 Art. 5º, XXXV, CF: inafastabilidade da jurisdição.

  • Não se exige exaurimento da via administrativa, salvo:
    🏟 Justiça Desportiva (art. 217, §1º, CF).

📌 Atos Políticos e interna corporis:

  • Controláveis se violarem normas constitucionais (Info 483 STF).

⚠ Não há coisa julgada administrativa → termo correto poderia ser: preclusão administrativa.

🏛️ 5. Controle Legislativo

📊 5.1. Espécies

  1. Parlamentar Direto (Político 🗳️) —  feito pelo Poder Legislativo em relação a aspectos políticos da decisão controlada. Não é um controle de despesa

  2. Financeiro 💰 — com auxílio do Tribunal de Contas (arts. 70 e 71, CF).

💡 Controle com auxílio do TC: não se limita à legalidade — também verifica economicidade, legitimidade, proporcionalidade e eficiência (sem substituir o mérito do administrador).

📊 6. Tribunais de Contas — Funções, Limites e Polêmicas

📜 Competências constitucionais (art. 71, CF)

Incluem:

  • Parecer prévio sobre contas do Chefe do Executivo.

  • Julgar contas de administradores.

    ⚠

    Aprofundamento:

    📊 1. CONTAS DE GOVERNO

    As contas de governo são aquelas que o Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador ou Prefeito) presta ao final de cada exercício financeiro para que se verifique a gestão global da coisa pública.

    Elas abrangem:

  • 📜 Cumprimento das metas e programas governamentais previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e no Plano Plurianual (PPA);

  • 💰 Execução do orçamento como um todo (não apenas gastos, mas também arrecadação e resultados macroeconômicos);

  • 📈 Avaliação dos resultados da ação governamental, sob o ponto de vista orçamentário, financeiro, patrimonial e contábil.

No âmbito do controle:

  • O Tribunal de Contas (TCU, TCE ou TCM) não julga diretamente essas contas — ele emite um parecer prévio, de natureza técnica e opinativa, analisando a regularidade.

  • Quem julga é o Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembleia Legislativa ou Câmara Municipal).

  • Ex.: As contas de governo do Presidente da República são julgadas pelo Congresso Nacional (art. 49, IX, CF/88), com base no parecer prévio do TCU.

⚠ Observação importante – peculiaridade no caso dos municípios

A regra constitucional para o Poder Executivo Federal é clara: quem julga as contas do Presidente da República é o Congresso Nacional, cabendo ao TCU realizar a análise e emitir parecer.
No entanto, há um caso peculiar no âmbito municipal: quando o Prefeito atua como próprio ordenador de despesas (situação comum em municípios de pequeno porte), o Tribunal de Contas pode julgar essas contas, por se tratar de contas de gestão. Todavia, o TC não poderá torná-lo inelegível, pois essa atribuição é exclusiva da Câmara Municipal, que mantém a competência para julgar as contas de governo.

  • Registro de admissões e aposentadorias.

  • Fiscalizar convênios e renúncias de receita.

  • Aplicar sanções, inclusive multa e declaração de inidoneidade.

⚠ Limitações relevantes

  • ❌ Não rever decisões judiciais com trânsito em julgado (Info 692 STF).

  • 📜 Súmula 347 STF: pode apreciar constitucionalidade, mas STF restringiu uso (apenas em inconstitucionalidade manifesta ou com jurisprudência consolidada).

  • ❌ Não condicionar contratos à prévia anuência (ADI 916).

  • 🛑 Poder cautelar: pode suspender licitação mesmo com denúncia anônima, se houver fortes indícios (Info 330 STF).

  • 🏦 Indisponibilidade de bens: possível (Lei 8.443/92 + poderes implícitos).

  • 🗓 Prazo para registro: 5 anos (Dec. 20.910/32).

  • 👔 Contas de Prefeito: parecer do TC só é afastado por decisão de 2/3 da Câmara (art. 31, §2º, CF).

📜 7. Normas da LINDB e o Controle

  • Art. 20: considerar consequências práticas das decisões.

  • Art. 21: indicar expressamente as consequências jurídicas e administrativas da invalidação.

  • Art. 22: considerar obstáculos reais do gestor e circunstâncias do caso na aplicação de sanções.

📚 Estudo Dirigido – Controle da Administração Pública


1️⃣ Controle do CNJ

❓ O CNJ exerce controle externo do Judiciário?
💡 Não.

📜 O CNJ integra o Poder Judiciário, mesmo com membros indicados por outros Poderes. Controle externo pressupõe órgão estranho à estrutura controlada (art. 103-B, CF).

2️⃣ Limites legais ao controle externo

❓ A lei pode ampliar ou restringir hipóteses constitucionais de controle externo?
💡 Não.

📜 Qualquer ampliação/restrição por lei será inconstitucional, pois hipóteses estão taxativamente na CF/88. STF já declarou inconstitucionais normas estaduais que criavam autorizações prévias não previstas na CF (ex.: ADI 5540/MG).

3️⃣ Ação penal contra Governador

❓ É necessária autorização prévia da Assembleia Legislativa para denúncia/queixa por crime comum contra Governador?
💡 Não.

📜 Info 863 STF: ausência de previsão constitucional. Exigência violaria separação de poderes. Compete ao STJ decidir medidas cautelares, inclusive afastamento do cargo.
🖇️ 🚫🏛️

4️⃣ Viagem ao exterior

❓ Governador ou vice precisam de autorização da AL para ausentar-se do país?
💡 Não.

📜 Info 939 STF: restrição não encontra parâmetro na CF/88. Afronta o princípio da simetria.
🖇️ ✈️

5️⃣ Controle Administrativo – titularidade

❓ É exercido apenas pelo Executivo?
💡 Não.

📜 É realizado pela Administração de todos os Poderes.
🖇️ 🏛️

6️⃣ Controle Administrativo – natureza

❓ É eminentemente interno?
💡 Sim.

📜 Controlador e controlado estão no mesmo Poder. Visa confirmar, corrigir ou alterar atos.
🖇️ 🔄

7️⃣ Formas do Controle Administrativo

❓ Quais são as três formas?
💡 Hierárquico, Vinculação (Finalístico) e Recursos.
📜

  • Hierárquico 📂: entre órgãos subordinados (legalidade + mérito).

  • Vinculação 🎯: sem hierarquia, verifica apenas cumprimento da finalidade legal.

  • Recursos 📑: instrumentos de revisão; art. 64, p. único, Lei 9.784 autoriza reformatio in pejus.

8️⃣ Sistema Judicial

❓ O Brasil adota jurisdição una ou dual?
💡 Jurisdição una (modelo inglês).
📜 Não há tribunal administrativo como no sistema francês.
🖇️ 📖

9️⃣ Exaurimento da via administrativa

❓ Regra e exceção?
💡 Regra: não exige. Exceção: Justiça Desportiva (art. 217, §1º, CF).
🖇️ ⚽

🔟 Atos Políticos e interna corporis

❓ Judiciário pode controlar?
💡 Sim, se violarem normas constitucionais (Info 483 STF).
🖇️ 📜⚖️

1️⃣1️⃣ Coisa julgada administrativa

❓ Existe?
💡 Não. O correto é preclusão administrativa.
🖇️ ⏳

1️⃣2️⃣ Arbitragem e Mediação

❓ Administração pode usar?
💡 Sim, se houver lei autorizando (ex.: Lei 8.987, Lei 14.133 arts. 151-154).
🖇️ 🤝

1️⃣3️⃣ Controle Legislativo – espécies

❓ Quais são?
💡 Político 🗳️ e Financeiro 💰.
🖇️ 📊

1️⃣4️⃣ Quem julga contas do TC

❓ Quem vigia o vigia?
💡 Constituição omissa → alguns Estados preveem AL como julgadora (STF considerou constitucional).
🖇️ 👁️

1️⃣5️⃣ Revisão de decisão judicial

❓ TC pode rever decisão judicial transitada?
💡 Não (Info 692 STF).
🖇️ 🚫⚖️

1️⃣6️⃣ Controle de constitucionalidade

❓ TC pode exercer?
💡 Súmula 347 STF permite, mas STF restringiu (MS 35.410/2021). Excepcional em inconstitucionalidade manifesta ou com jurisprudência consolidada.
🖇️ 📜⚠️

1️⃣7️⃣ Anuência prévia para contratos

❓ TC pode exigir?
💡 Não (ADI 916).
🖇️ 📄🚫

1️⃣8️⃣ Contas de Prefeito

❓ Peculiaridade?
💡 Parecer prévio só cai por decisão de 2/3 da Câmara (art. 31, §2º, CF).
🖇️ 🏛️

1️⃣9️⃣ Ministério Público junto ao TCM

❓ Obrigatório?
💡 Não. STF: não há paralelismo obrigatório.
🖇️ ⚖️🚫

2️⃣0️⃣ Amplitude do controle legislativo

❓ É só legalidade?
💡 Não. Também abrange legitimidade, economicidade, proporcionalidade e eficiência (sem substituir o mérito do administrador).
🖇️ 📈

2️⃣1️⃣ Controle judicial sobre decisões do TC

❓ É possível?
💡 Sim. Decisão do TC é ato administrativo revisável.
🖇️ 🔍⚖️

2️⃣2️⃣ Prazo para registro de atos impugnados pelo TC

❓ Existe?
💡 Sim. 5 anos (Dec. 20.910/32).
🖇️ ⏳📜

2️⃣3️⃣ Anulação de ato pelo TC

❓ Pode?
💡 Não. Pode sustar ato administrativo (art. 71, VIII, CF), mas não anular contratos (competência do Congresso). Pode determinar que o órgão anule.
🖇️ 🛑

2️⃣4️⃣ Poder cautelar do TC

❓ Pode suspender licitação com base em denúncia anônima?
💡 Sim, se houver fortes indícios (Info 330 STF).
🖇️ 📬🛑

2️⃣5️⃣ Indisponibilidade de bens

❓ TC pode decretar?
💡 Sim. STF: teoria dos poderes implícitos + previsão Lei 8.443/92. Pode até desconsiderar PJ cautelarmente.
🖇️ 🏦

Até a próxima! 👋

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