O Direito Financeiro na CF/88- Um Resumo Didático

13/11/2025

🌐 1. O DIREITO FINANCEIRO COMO SUBCONSTITUIÇÃO DO ESTADO DEMOCRÁTICO

O Direito Financeiro — nas lições de Kiyoshi Harada — é o ramo do Direito Público que examina, sob perspectiva jurídica, a atividade financeira do Estado, isto é: a obtenção de receitas, a realização de despesas, a administração de recursos e o processo orçamentário. ⚖️💰

📌 Ponto nuclear: o Direito Tributário é apenas parte do Direito Financeiro, pois trata exclusivamente das receitas derivadas (tributos), enquanto o Financeiro engloba todas as receitas + todas as despesas.

📜 Em termos constitucionais, o Direito Financeiro está inserido na chamada "Constituição Financeira", que, segundo Ricardo Lobo Torres, fragmenta-se em três subsistemas:

🧿 Subsistema Tributário
💠 Subsistema Financeiro propriamente dito
📘 Subsistema Orçamentário

"A Constituição Financeira vive no ambiente do pluralismo" (Torres)

🏛️ 2. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

A atividade financeira é instrumental e se desdobra em quatro eixos:

💸 1. Receita Pública

Obtidas por meios fiscais (arrecadação) ou extrafiscais (intervenção econômica).

🧾 2. Despesa Pública

Materializa políticas públicas e execução de serviços essenciais.

🗂️ 3. Orçamento Público

Lei que estima receitas e fixa despesas para o exercício financeiro (correspondente ao ano civil).

🧿 4. Crédito Público

O Estado obtém recursos por endividamento (interno ou externo).

❗ Natureza da atividade: pode ser

Fiscal (custeio das funções estatais), ou
Extrafiscal (orientação comportamental, indução ou desestímulo econômico)

🌟 3. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA E INICIATIVA DAS LEIS FINANCEIRAS

🇧🇷 Competência Concorrente (CF, art. 24)

União, Estados e DF legislando sobre:

Direito Tributário,
Direito Financeiro,
Direito Econômico,
Urbanístico,
Penitenciário.

Os Municípios só legislam sobre interesse local.

🖋️ Iniciativa das leis orçamentárias

🔒 Privativa do Chefe do Poder Executivo.

❗ Difere das leis tributárias, que admitem iniciativa concorrente (Executivo + Legislativo).

📚 Julgado essencial (RE 590.697):

O STF assentou que o simples impacto tributário no orçamento não torna privativa a iniciativa do Executivo para leis tributárias

📘 4. LEI COMPLEMENTAR E NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO

📌 Art. 163 da Constituição: cabe à Lei Complementar dispor sobre:

Finanças públicas
Dívida pública
Garantias
Títulos
Fiscalização financeira
Operações de câmbio
Compatibilização de funções de instituições oficiais de crédito
Sustentabilidade da dívida (EC 109/21)

📌 Lei 4.320/1964
Embora formalmente ordinária, foi recepcionada com status de lei complementar. Só pode ser alterada por LC.

📌 Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00)
Também trata de normas gerais de Direito Financeiro e prevalece sobre a 4.320/64 nos pontos conflitantes (critério cronológico)

🧭 5. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO FINANCEIRO

Os princípios funcionam como arquitetura normativa para garantir racionalidade, transparência e legitimidade.

⚖️ 5.1. Princípio da Legalidade Financeira

⛔ Não há despesa sem prévia autorização legislativa.
(arts. 165 e 167 da CF)

Exceção:
📌 Créditos adicionais por Medida Provisória, somente diante de situações excepcionais (guerra, comoção interna, calamidade) — ADI 4048.

🌐 5.2. Universalidade

O orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas (art. 165, §5º).

🕰️ 5.3. Princípio da Precedência

A LOA deve ser aprovada antes do exercício financeiro.

PPA e LOA → envio até 31 de agosto
LDO → envio até 15 de abril

E a sessão legislativa não se encerra sem a aprovação da LDO (art. 57, §2º).

🚫📦 5.4. Exclusividade

A LOA não pode conter matéria estranha ao orçamento. (art. 165, §8º)

Exceções:

Créditos suplementares
Autorização para operações de crédito (inclusive por antecipação de receitas).

🔗 5.5. Não-afetação da Receita de Impostos

Regra: impostos não podem ser vinculados a órgão/fundo/despesa. (art. 167, IV)

Exceções constitucionais:

🏥 Saúde — financiamento obrigatório da ação e dos serviços públicos de saúde (art. 198, §2º)

🎓 Educação — vinculação mínima para manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212)

🔄 Repartições Constitucionais de Receitas — repasses federativos previstos nos arts. 158 e 159, com suas ressalvas constitucionais

🛡️💸 Garantias para ARO — autorização constitucional para vinculação de receitas na Antecipação de Receita Orçamentária

⚠️ 5.6. Proibição do Estorno de Verbas

É vedado transpor, remanejar ou transferir recursos entre categorias sem autorização legislativa. (art. 167, VI e VIII)

🔄 5.7. Equilíbrio Orçamentário

A Constituição não o expressa textualmente, mas a LRF e ECs 95/16, 109/21 e o novo arcabouço fiscal materializam o princípio:

As despesas autorizadas NÃO serão superiores às previsão das receitas

🎯 5.8. Programação

O orçamento deve priorizar metas, programas e objetivos. (art. 48, II e IV, e 165 §4° CF). Ou seja, O princípio da programação decorre da necessidade da estruturação do orçamento em programas para a realização das finalidades.

🔍 5.9. Transparência

O Executivo deve publicar RREO (Relatório Resumido da Execução Orçamentária) a cada bimestre. (art. 165, §3º)

🧱 6. ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS, ESPÉCIES E NATUREZA JURÍDICA

📝 Conceito

Estipulado por lei que estima receitas e fixa despesas para o exercício financeiro.

É predominantemente autorizativa, mas ganhou "ilhas de impositividade" com com as EC 86/15 e 126/22 (emendas individuais).

⚖️ Natureza Jurídica

📚 Ricardo Lobo Torres: o orçamento é lei formal, não gerando direitos subjetivos.

📘 Doutrina comparada:

Gaston Jèze → ato-condição
Duguit → ato administrativo + lei material
Hoennel → lei formal

🗺️ 7. ESPÉCIES DE LEIS ORÇAMENTÁRIAS

🟦 7.1. PPA – Plano Plurianual (Planejamento de Longo Prazo)

Vigência: 4 anos
Começa no 2º ano do mandato → termina no 1º do mandato seguinte
Fixa diretrizes, objetivos e metas para aquele governo
Exige planejamento regionalizado
Nenhum investimento plurianual pode ocorrer sem prévia inclusão no PPA, sob pena de crime de responsabilidade

🟩 7.2. LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias (Curto Prazo)

Conecta PPA ↔ LOA
Define metas e prioridades
Estabelece política fiscal e metas compatíveis com trajetória sustentável da dívida (EC 109/21)
Autoriza:
- Criação de cargos
- Aumentos
- Reestruturação de carreiras
- Contratações
  ❗ Excetuam-se EPs e SEMs, que não dependem dessa autorização (art. 169, §1º, II).

🟥 7.3. LOA – Lei Orçamentária Anual

Composta por três suborçamentos:

➡︎ 📘 Orçamento Fiscal

Administração direta e indireta, fundos e fundações.

🔎 Obs.: estatais dependentes integram; independentes não.

➡︎ 🏢 Orçamento de Investimento das Estatais

Abrange EPs e SEMs controladas.

➡︎ 🩺 Orçamento da Seguridade Social

Saúde + Previdência + Assistência.

A LOA deve conter ainda:

📊 Demonstrativo regionalizado dos efeitos de anistias, isenções, remissões, subsídios e benefícios tributários/creditícios.

E observa todas as regras dos arts. 165 e 166 da CF.

🏛️ 8. EMENDAS PARLAMENTARES E IMPOSITIVIDADE (EC 86/15 e EC 126/22)

💠 Emendas Individuais

Limite: 2% da RCL (art. 166, §9º)
1,55% Deputados / 0,45% Senadores
50% → saúde

🎯 Execução obrigatória

§11: execução impositiva
§13: exceção – impedimentos técnicos

🟧 Emendas de Bancada

Impositivas até 1% da RCL (art. 166, §12).

🟨 Restos a pagar

Podem contar para execução:

1% → individuais
0,5% → bancada
(§17)

⚖️📘 EXECUÇÃO IMPOSITIVA vs. EXECUÇÃO EQUITATIVA

🟥 1) EXECUÇÃO IMPOSITIVA

("o Executivo é obrigado a executar")

A execução impositiva é o dever constitucional inarredável imposto ao Poder Executivo de executar determinadas dotações orçamentárias, ainda que não queira ou que considere politicamente inconveniente.

➡︎ Não há discricionariedade.
➡︎ Não há conveniência administrativa.
➡︎ Não há margem de escolha.

É execução obrigatória, vinculada, cogente, "imperativa" — razão pela qual se chama impositiva.

📜 Fundamento constitucional

Trata-se de regra criada pelo constituinte derivado para:

Emendas parlamentares individuais → art. 166, §11 (EC 86/15 e EC 126/22)
Emendas de bancada → art. 166, §12 (EC 100/19)

🔍 Em síntese:

"Se a emenda foi aprovada dentro dos limites constitucionais, o Executivo é obrigado a executar a despesa."

🧨 Exceção (única)

🛑 Impedimento técnico
(art. 166, §13):

falta de projeto executivo
impossibilidade jurídica
inviabilidade técnica comprovada

Nada mais afasta a impositividade.

🟦 2) EXECUÇÃO EQUITATIVA

("o Executivo deve executar sem discriminar, com critérios objetivos, igualitários e impessoais")

A execução equitativa é uma cláusula constitucional de imparcialidade distributiva, é um critério que rege a distribuição de certas despesas (como emendas parlamentares) e determina que a liberação de recursos deve ocorrer de forma igualitária e impessoal entre os beneficiários, seguindo critérios objetivos, independentemente da autoria da emenda criada para impedir que o Executivo favoreça aliados políticos ou sabote adversários na escolha da ordem, ritmo ou conveniência da execução das emendas obrigatórias.

Não basta executar. É preciso executar sem perseguições, sem favorecimentos e sem distorções políticas.

É uma exigência de isonomia orçamentária.